中国卫生“一案三制”应急体系基本建立

自3月31日国家卫生和计划生育委员会(以下称“卫计委”)向社会公布人感染H7N9禽流感病毒以来，几乎每天都有新发病例以及死亡病例。

尽管病例数量和发病地区仍在少数，但疫情的发展仍旧让人感到不安。除了新病毒本身的诸多未知和偏高的病死率外，是否有足够可靠可信的防疫能力也成为公众心中至今萦绕难散的疑问。

“非典”后十年，中国迅速构建了突发应急的法律制度体系、网络监测体系，甚至已与国际接轨。但检视基层人才缺乏、经费不足等问题的现状，中国卫生应急体系的现状却并不那么乐观。

“一案三制”应急体系

关注H7N9新型禽流感病毒，总是无法绕开十年前的“非典”。好在当年“非典”的部分“遗产”延续至今，这也让官方在回应民间质疑时多增加了几分底气。

“我们从发现疫情到及时向社会各界公布疫情，是严格按照法律法规的要求和相关规定实施的。”在追溯H7N9疫情迄今为止的发展历程时，卫计委应急办主任梁万年表示。

某种程度上讲，这样一套由法律法规构成的相对较为完备的应急体制机制，或许可以看作是“非典”*深远的影响之一。

2003年“非典”过后，国务院颁布施行《突发公共卫生事件应急条例》，确立了应对突发公共卫生事件的快速处理机制。这也是我国应对突发事件制度化进程的开始。之后不久，当时的卫生部成立了应急办公室，负责指导协调全国卫生应急工作。

在随后的几年当中，中央高层一直保持着对突发事件应急能力的关注。从2003年到2006年先后召开的党的十六届三中、四中、五中和六中全会上，“预警”和“应急”均成为了历次会议当中的关键词。

这也保证了我国在突发事件应急体系建设方面的快速推进。

2005年，国务院审议通过《国家突发公共事件总体应急预案》(以下称“总体应急预案”)，并于2006年正式发布实施，明确国家将建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。

总体应急预案将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，并按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级。各级政府部门则要根据事件危害程度，分别启动不同级别的预警。(从高到低依次是红、橙、黄、蓝)

总体应急预案，也成为此后建立全国应急预案体系的纲领性文件。

在此前后，传染病防治法、重大动物疫情应急条例、突发事件应对法、政府信息公开条例等法律法规先后出台。2008年，国务院宣布全国应急体系基本建立。

这一应急体系被概括为“一案三制”。“一案”是指应急预案，“三制”则包括以政府办公厅(室)应急办为枢纽的综合协调体制，以预防准备、监测预警、信息报告等为内容的应对机制，以及包括一系列法律法规在内的法律制度。

梁万年此前曾表示，中国卫生应急法制体系已基本建立，无论是医疗机构、医生还是卫生行政部门，通报疫情都是法律规定的责任，否则就要进行追责。但同时，梁也强调，期盼社会公共舆论对是否依法在履行病例报告、疫情公布等方面责任的监督。

可依赖的监测网络？

在应急体系之下，卫生应急系统主要是依托各地方疾控部门建立起来。特别是在“非典”之后，中国疾控中心建立了疫情网络直报系统，涵盖5万多个监测站点。这一系统，在不久前国务院副总理刘延东考察中国疾控中心时再次受到了肯定。

网络直报也终结了我国此前长期实行的传染病疫情逐级上报的历史。

H7N9由于是新发现的病毒，属于非法定传染病，不在直报之列。目前，中国疾控中心已经将H7N9纳入到“其它非法定传染病”分类中。

据中国疾控中心病毒病所副所长舒跃龙介绍，H7N9一个突出的特点是禽类的低致病性，感染人而动物不一定发病；而且，目前也不能排除H7N9进一步发生变化的可能性。这些问题的解决，都需要继续加强对疫情的监测。

帮助科研人员和政府部门完成监测的，正是我国已经建立起来的一个庞大的疫情监测网络。在这个网络直报系统当中，还有专门针对流感监测的子系统：流感监测信息系统。

我国于1952年开展流感病毒研究，并于1957年成立国家流感中心，1981年加入WHO组织的国际流感监测网。值得一提的是，国家流感中心于2011年成为世界卫生组织在全球任命的第五家，也是发展中国家的*流感参比和研究合作中心。

据记者了解，流感参比和研究合作中心是全球流感监测网络的核心组织，负责全球流感监测数据的汇总和疫情的分析、流感和流感大流行疫苗株的推荐，同时为全球流感防控和流感大流行提供专家支持。现有的4个中心分别位于美国、日本、英国和澳大利亚。

H7N9病毒被发现之后，中国也很快与世卫组织共享。

在国家流感中心之下，是由哨点医院和网络实验室组成的流感监测网络。

2009年之前，全国共有197家流感监测哨点医院和84家流感监测网络实验室。2009年，由于全球H5N1的流行，卫生部在两个月内连续增加哨点医院和网络实验室的数量，*终达到了556家哨点医院和411家网络实验室。

具体分工方面，按照全国流感监测方案(2010年版)的要求，哨点医院要每日将流感样病例数和门急诊病例就诊总数汇总后，于每周一将本院各监测诊室数据录入到流感监测信息系统；具备流感病毒分离能力的流感监测网络实验室收到哨点医院的常规监测标本后，要进行病毒分离，并将检测结果在检测完成后48小时内录入流感监测信息系统。

国家流感中心则要选择不同时间、不同地区分离的毒株进行抗原性和基因特性分析，及时向各省和(或)送毒株的流感监测网络实验室反馈，建立全国流感监测网络基因序列共享数据库。

此外，卫生部还要求全国各地医疗机构发现不明原因肺炎，体温超过38度，现有的已知病原体不能解释，且排除SARS、H5N1、新型冠状病毒，同时肺部有相应的症状、相应的血相变化，符合肺炎判断标准，必须报告。

不过值得注意的是，监测网络主要覆盖到省和地市一级，基层医疗卫生机构薄弱的问题仍然比较明显。

人才、资金顽疾

针对国家卫生应急预案执行情况，2009年，北大公共卫生学院和卫生部应急办曾做过一个面向全国各省、自治区、直辖市的问卷调查。

通过对回收的问卷研究发现，当时各个省份都已经按照应急预案要求组建了卫生应急队伍，但在组建和派出队伍方面却都遇到了相似的困难：无专门经费，无补助标准，队伍装备不足，保障装备欠缺，队伍未接受系统培训。

在我国的医疗卫生体系中，特别是对于基层医疗卫生机构，人才和资金一直是长期难以有效解决的顽疾。而在2009年的调研中也可看到，这类问题也出现在了卫生应急体系的建设当中。

据卫生部统计，我国每万人口仅有1.4名疾病预防控制人员，相当于美国的1/5；而且卫生应急人才队伍分散，力量难以整合。

就在今年3月初，卫生部下属媒体曾披露，地方疾控机构当中出现了由于卫生应急等一些专业岗位缺人严重，部分科室只能依靠返聘或者外聘人员维持。而部分县级疾控中心，竟没有一个正规公共卫生专业的本科毕业生。

在2012年末召开的首届中国卫生应急学术论坛上，中国疾控中心副主任杨维中就曾指出，卫生应急人才的缺乏已经成为我国卫生应急的短板。而据暨南大学医学院伤害预防控制中心主任王声湧介绍，应急医学面临的更严峻挑战是教育缺失，即缺专业应急人才、教师和教材。

在现有的应急体系当中，基层专业技能的加强主要是通过疾控系统内的培训完成。但这种方式的实践效果亦难称理想。广西南宁市宾阳县疾控中心葛兰香等人曾在研究文章中描述过基层应急人才培养的现状。

2011年，宾阳县疾控中心参加上级培训班共13人，仅5人返回后对各自本科室培训，而针对全中心没有举办过一期全员培训。而且由于缺乏系统性、连贯性，在一定程度上影响了培训效果。

此外，由于没有专项经费的保障，自2007年该中心成立以来，仅3.7%的人参加过高等院校公共卫生专业的培训。

从2011年开始，新十年的人才培养已经启动。卫生部已于2011年公布了《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020年)》，其中确定的主要任务之一，就是培养包括卫生应急在内的医药卫生急需紧缺专门人才。

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